施工圖審查制度分析與
勘察設計質量把控探究
天津市綠色建筑促進發展中心
施工圖審查服務科 朱健存
勘察設計是工程建設的先導，其成果施工圖設計文件作為項目建設的藍圖，承載著建筑師的設計理念和各方的綜合需求，是施工、質量安全監管和竣工驗收的依據。高質量的施工圖設計文件，其重要性不亞于高水平的建設管理，兩者的結合將為高品質的工程項目奠定堅實的基礎。
我國基礎設施建設和房地產開發連續多年保持高位，在拉動經濟高速增長的同時也加速了城鎮化進程，最直觀的反映便是建筑業房屋施工面積由1999年的147262.5萬平方米增長到2018年的1408920.4萬平方米，竣工面積由73924.90萬平方米增長到413508.8萬平方米，增長率分別高達856.74%和459.36%。正是這一特定歷史背景下，勘察設計行業實現了快速發展。
城市建設量大面廣，投資主體多元化，勘察設計單位重效益、輕質量的行為，導致因勘察設計質量問題引發的工程事故時有發生，政府部門認識到前置工程質量安全監控關口以及建立施工圖審查制度對施工圖設計文件進行審查的重要性，并進行了積極探索和嘗試。從2001年的《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號）到2019年的《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號）文件，近20年間，共頒布了11部政策法規，足以看出國家對勘察設計和施工圖審查管理的重視程度。
施工圖審查于2004年在全國范圍內實現覆蓋，以天津市為例，天津市于2016年實行數字化審圖，截至2019年上半年，全市共有施工圖審查機構24家，均為一類資質，擁有審查人員524人，審查范圍覆蓋勘察、房屋建筑、市政基礎設施、消防設計審核和人防設計審查等。以房屋建筑工程為例，近7年年均完成施工圖設計文件審查1463項，建筑面積5401.68萬平方米，查出并糾正違反工程建設標準強制性條款0.1186條/萬平方米，未出現因勘察設計質量問題引發的重大工程質量安全事故。
施工圖審查在消除勘察設計問題隱患、保障工程建設質量安全方面起到了良好效果，主要表現在以下方面：一是有利于維護公共利益和公眾安全。通過技術性審查及時消除工程建設項目在勘察、建筑、結構、給排水、暖通、電氣、消防和人防設計等方面存在的安全隱患，避免違反工程建設強制性標準。二是有利于貫徹政策方針。保證國家及地方關于節能、綠色建筑、裝配式建筑、無障礙設計、海綿城市等方面政策、規范、標準在施工圖設計中落位。 三是有利于提高勘察設計質量。倒逼勘察設計單位增強質量責任意識，提升設計水平、健全企業誠信體系，促進勘察設計行業的規范發展。四是有利于提升行業信息化水平。通過實行數字化施工圖審查，拓寬了獲取工程數據信息的渠道、形成數據庫，為政府部門制定決策提供數據支撐。同時通過網上申報，杜絕了政策性前置要件缺失，規范了各方責任主體行為，提高了各環節運行透明度。勘察設計作為工程建設全鏈條中的重要一環，其成果文件的優劣直接影響施工圖審查質量和工程質量安全。作為勘察設計行業充分開放后出現的“市場失靈頑疾”衍生產物，施工圖審查制度建立的初衷是：替勘察設計單位質檢、排除設計文件問題隱患，類似于計劃經濟時代設計院內部的校審環節。兩者本為一體，區別在于實施階段不同：設計在前、審查在后。而正是由于分工的細化、實施主體的拆分，產生了諸多新的問題。施工圖審查專業性強、技術要求高，在政府機構人員、財政投入有限的情況下，多省市選擇依靠社會力量協同建設行政主管部門進行審查，同樣的市場化運作模式不可避免地出現了“圖審市場失靈新癥”。提高施工圖審查質量只是手段，根本目的在于提升勘察設計質量。下文將結合行業特性，剖析當前導致勘察設計和施工圖審查問題的深層原因，并從勘察設計和施工圖審查兩方面提出合理對策。
勘察設計行業當前存在諸多問題，具體表現為在設計階段未根據勘察成果文件進行工程設計，標注錯誤、計算錯誤、設計不合理、設計深度等，不符合規范要求。降低設計標準，違反工程建設強制性標準，向施工單位技術交底時未能將全部關鍵環節注意事項、特殊節點構造做法交待清楚。以上問題，輕則影響各專業圖紙的協調聯動，重則因圖紙問題導致施工錯誤、危及群眾生命財產安全。問題的原因是多方面的，其中既有行業自身特性的問題，也有外部因素的干擾。勘察設計專業技術性強、系統化程度高。從外部環境來看，由于城市人口聚集、土地集約化利用、技術材料革新以及投資方需求日趨多元化等多重因素的作用，建設項目在經濟技術指標和場地條件等方面存在諸多限制，設計并非處于能滿足多重要求的理想狀態，使用功能復合化、空間垂直化趨勢明顯，設計難度得到相應增加。就內在特性而言，勘察設計技術復雜、業務協同性強，完成施工圖設計文件需經歷方案設計、擴充初步設計、施工圖設計、校對審核等多個環節，各專業、各環節緊密銜接，其中一個專業的某項設計變動，往往需要多個專業協同調整，步調稍有不一，所需的聯動修改則易被個別專業忽略或遺漏。方案設計、擴充初步設計與施工圖設計分離。傳統繪制施工圖文件設計主要有三種模式：一是選擇由同一家設計單位的同一團隊由工程設計方案完成至施工圖設計文件，該模式對團隊綜合實力要求較高，但成果完成度好；二是由同一家設計單位的方案創作團隊進行方案設計或擴初設計，施工圖團隊繪制施工圖設計文件；三是由兩家設計單位分別進行方案設計與施工圖文件設計。方案設計與擴初設計，將在整個設計過程中起到完善功能布局、提高經濟性合理性的作用。施工圖則是通過深化設計進一步排查問題隱患，滿足設備材料采購、非標準設備制作和施工需要。后兩種行業中的主流模式導致方案設計、擴初設計與施工圖文件設計分離，不利于施工圖文件設計方完整掌握項目信息與設計意圖，需要方案設計團隊與施工圖團隊詳細溝通交底，更是增加了處于信息末端的圖審人員的工作難度。市場化運作模式弊端叢生。一是目前的工程建設組織模式割裂了立項、用地、規劃、勘察設計、施工管理、質安監管、竣工驗收、運營維護等環節，資方的強勢削弱了勘察設計單位在全產業鏈中的地位和話語權，降低了其參與全過程質量管控的積極性；二是勘察設計行業幾近飽和，迫于生存壓力，市場主體在質量監管和技術創新上投入不足，且投資方市場逐利，勘察設計單位被動迎合不合理要求，降低設計標準、壓縮設計周期，損害勘察設計質量，需要依賴施工圖審查進行質量兜底；三是設計人員流動性強，行業隊伍日趨年輕化，設計能力和經驗有所欠缺，責任意識淡化，對各類相關政策法規、標準、規范理解不深、掌握不牢，導致設計、校審環節存在漏洞；四是資質掛靠、無證設計、出賣圖章等現象普遍存在。勘察設計單位違法分包項目，無資質單位與個人掛靠設計單位利用其資質出圖，形成監管真空，設計質量無法保證。標準規范的提升滯后于行業發展。一是標準規范的編制和發布碎片化趨勢明顯，不同部門、省市發布的標準規范在術語定義、技術指標和執行原則上存在差異，且個別標準規范編制時欠缺嚴謹周全，存在模糊地帶，給勘察設計單位、圖審人員帶來困惑，出現執行標準的偏差，也使得某些建設單位有漏洞可鉆；二是相當一部分標準規范修訂滯后或更新過于頻繁。現有的許多標準規范修訂發布周期過長 , 已制約了其對應領域的高水平發展，而與此相反的是一些標準規范新老版本交替的過度期過短，因新規范提高了設計標準，勘察設計單位搶在新規實行之前倉促完成設計的現象屢見不鮮；三是標準規范的編制水平不高 , 眼光僅局限于對可能影響建設工程質量和安全的條款做出強制性要求，對提高工程質量與改善人居環境的考慮較少，無法滿足人民群眾對高品質生活的追求。質量管理體系建立較為困難。工程勘察設計在《國民經濟行業分類》（GB/T4754—2017）中被納入專業技術服務業，其質量管理體系不同于一般行業。首先，勘察設計的前期產品是承載專業技術信息的圖紙和相關技術文件，屬于設計創作類成果，無法采取統一的行業質檢標準進行等級評價，衡量標準只能是是否涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準；其次，后期產品是為工程建設提供技術支持、設計交底、駐場指導等服務，對此類服務質量的評定周期長、人力物力投入大，不易計入質量評價體系。因此，行業特性制約了勘察設計單位質量管理體系的建立，降低了運行的可操作性，也成為政府監管的薄弱環節。施工圖審查機構的企業性質與其應有的公益屬性相悖。施工圖審查機構是專門從事施工圖審查業務不以營利為目的的獨立法人。目前，全國除浙江、武漢、江蘇、云南等少數走出了行業“去市場化”新路的省市外，絕大部分省市的審查機構多為企業性質，且建設單位可進行自主選擇，雙方存在利益關聯，導致壓低正常收費價格、壓減合理審查時限、損害審查質量的現象屢見不鮮，這樣既不利于出具客觀真實全面的審查意見，也損害了審查行為的獨立性和公正性，影響了行業的健康發展。施工圖審查的專業特點加大了質量監管的難度。一是審圖工作非機械性核查，完全依靠人工腦力檢查。由于審查人員在專業水平、領悟能力、工作經驗、個人理解、審查側重點等方面存在的差異，同一份施工圖文件經由不同人員審查，出具的意見告知書結果也會有所差異；二是審查人員長期脫離一線設計崗位，對行業發展新趨勢敏感度降低，并且由于對所審項目無法做到從方案設計到施工圖設計的全程參與，導致對設計思路與諸多潛在問題無法溯源，增加了精準審查的難度；三是個別審查人員對各類更新較快的政策法規、標準、規范掌握不牢，責任意識不強，審查過程不細，對涉及結構安全與消防問題的漏審較多；四是審查機構關注點集中在審查是否違反法律法規和工程建設強制性標準，對于設計深度、功能合理性、實用性、經濟性考慮并不充分，導致群眾針對工程設計缺陷的投訴時有發生。施工圖審查專業人才隊伍可持續發展活力降低。施工圖審查工作的順利開展有賴于一支專業技術過硬、具有良好職業操守的審查人員隊伍。目前，行業對審查人員具有較高的準入條件，從工作年限、工作業績、執業資格等方面進行了嚴格限定，同時因收入水平、職業前景同勘察設計單位和房地產開發企業的從業人員相比存在一定差距，導致對中生代優秀人才的吸引力逐年降低、審查人員隊伍年齡老化、個別專業人員出現緊缺。優秀的行業前輩常年積累的工作經驗，愛崗敬業、刻苦鉆研的示范作用無法得到傳承。建設行政主管部門對施工圖審查質量的監管有待細化。目前，建設行政主管部門側重于對審查機構的資質和行為進行監管，主要包括審查受理范圍和審查內容，審查人員的使用條件和繼續再教育情況，違法違規行為上報情況，審查意見告知書、審查合格書和施工圖簽字蓋章情況，內部管理制度建立情況等，對審查質量的監管手段不多，僅局限于定期的質量抽檢，并且對審查環節中發現的違法違規行為缺少處罰依據，無法形成約束效力，影響問題的閉環處理。據2018年全國工程勘察設計統計公報顯示，截至2018年底，全國共有23183家工程勘察設計企業，行業年末從業人員447.3萬人，營業收入總計51915.2億元，人均產值近116萬元。面對繁重的工作任務，如何才能緊跟改革步伐，推動行業發展提質增效？打造人才高地。人才是企業可持續發展的不竭動力，在目前人才競爭激烈的環境下，勘察設計單位作為施工圖設計的源頭環節，要重視人才隊伍建設，根據設計資質與日常承接項目的重要性和復雜程度，做好人力資源儲備與規劃，打造專業技術過硬、實踐經驗豐富、職業操守良好的人才隊伍。一要建立員工職業發展體系，暢通人才成長路徑。通過優化年齡結構，加速人才梯隊建設，形成以老帶新、以新促老的格局，拓展中青年設計人員的成長空間；二要完善員工培養體系，提升綜合業務水平。精通市場策劃、專業技術過硬、善于溝通協調已成為一名優秀設計人員的必備素質，企業要定期開展諸如全過程工程咨詢、BIM制圖、人防、消防、裝配式、綠色建筑等專項培訓，并采用講座、座談等形式宣貫相關政策法規和標準規范。同時要搭建平臺、提供機會，引導設計人員在精通主業的基礎上將知識面拓展至相關專業和領域，助力其提升綜合能力，拓寬發展前景；三要強化績效考核導向，完善薪金分配制度。目前，勘察設計行業尤其是民營企業普遍采取低工資加高獎金的薪金發放方式，變相綁定員工共同承擔企業經營風險。要提高員工基本工資與福利待遇，輔以績效產值、技術入股分紅等分配手段，提高設計人員的地位和整體收入，增強職業認可度、吸引人才、穩定隊伍，調動技術人員愛崗敬業的積極性和主動性。完善質量管理體系。勘察設計成果文件的質量屬性可分為兩個維度：一是質量特性，包括功能合理性、安全性、經濟性、可控性等。二是評價指標，包括設計周期、競標成功率、施工圖審查一次通過率、設計變更數量和審查次數、客戶滿意度等。高質量的勘察設計成果文件表層體現為準確的計算結果、合理的功能設計、清晰的圖紙表達、精細的設計深度、設計與施工的精準對接、安全的使用體驗以及便捷的后期運維，深層次的益處體現在形成經濟效益、社會效益、環境效益多贏的局面。高質量的勘察設計成果是企業的核心競爭力，源自于高品質的質量管理體系。建立科學嚴謹的質量管理體系，一要強化事前控制，綜合各方需求，系對設計的第一顆紐扣；注重過程控制，發現問題及時修正；著眼系統控制，各專業協調聯動。二要科學劃定設計人員職責范疇，執行嚴格的崗位責任制。實行自校、校核、審核、審查、審定五級把關，對每一級校審內容、校審記錄、責任劃定、簽字蓋章等作出明確規定，從源頭上確保設計質量，避免出現各類問題向施工圖審查與建設施工過程傳導。提升技術創新能力。技術密集是勘察設計行業的特征，技術創新是企業優化設計、提升效率、增強競爭力乃至推動全行業轉型升級的基礎。以建筑信息模型（BIM）為例，其在建筑信息集成，設計、施工、運維全生命周期模擬、系統優化協調等方面的優勢有目共睹，通過與互聯網、人工智能等技術的深度融合，已經預示了行業技術創新的走勢。有條件的企業應加大技術創新研發力度，在城市空間品質提升、新型建材應用、綠色建筑、裝配式建造、智能化建筑等領域打造特色核心競爭力。建設行業行政主管部門要通過政策引導，逐步確立企業技術創新主體地位，如在工程設計方案評標中提高技術創新應用所占分值比例，在各類優秀工程勘察設計獎評審標準中突出科技創新實力，在建設工程勘察設計資質管理中將企業技術實力作為資質評定的重要參考指標。提高標準規范編制水平與質量。一是以提高人居環境質量為出發點，淘汰與新發展理念不相適應的標準規范，對標國際，結合國情，引入新理念、新技藝，縮小與國際先進標準差距，打造兼具國際水平與中國特色的標準體系，通過合理提高設計指標、參數，使工程在質量安全、功能人性化、生態宜居、節能環保、運維便捷度等方面得到提升，滿足新時代人民日益增長的美好生活需要；二是提高標準的嚴肅性，減少原則性話語，模糊抽象條款的出現頻率，量化標準，輔以圖示詳解，既有利于標準的實際運用，也利于對執行情況的事中事后監管；三是建立統一的標準規范信息平臺，完善“國家工程建設標準化信息網”的功能，提高標準工作管理水平，加強對標準制定、更新、備案、公示的管理，增強標準間的協調聯動，資源共享，減少交叉重復矛盾；四是建立實施效果跟蹤反饋機制，階段性對標準實施效果進行綜合分析，查找不足，為后續修訂完善提供依據。實行勘察設計單位和工程技術人員不良記錄制度。政府部門要加快勘察設計行業誠信體系建設，加大信用信息公開力度，制定勘察設計單位和勘察設計人員的不良行為記錄清單，向社會公布違反工程建設標準、勘察設計質量較差的單位和相關責任人員名單，通過停業整頓、行業限入等手段提高違法違規成本；要加大對違法轉包、出借、掛靠資質及人證分離等行為的監管和執法力度，營造誠實守信的勘察設計市場環境；要嚴格落實勘察設計單位、注冊人員的質量責任，增強責任意識，健全責任追究制度，強化工程質量終身負責制，強化質量管理。 在當前工程技術日趨復雜，勘察設計質量良莠不齊，社會誠信體系、勘察設計責任保險制度尚待健全的大背景下，未來一段時間內，施工圖審查對于保障勘察設計質量將繼續發揮重要作用。既要強化對勘察設計質量的源頭控制，從根本上提高施工圖設計文件質量，也要提高圖審機構業務與管理水平，為施工圖質量加上“雙保險”。規范審查機構行為。在全國施工圖審查改革摸索前行之際，尤其是并入消防、人防技術性審查后，圖審機構要動態完善質量管理體系和管理方式，具備符合條件的審查人員數量及專業配備，合規承接業務；按時出具清晰準確、真實有效的審查意見，無錯審、漏審；對審查發現的問題要處理閉合，排除質量隱患。建設行政主管部門既要與人防部門加強聯動，依法合理劃定“聯合審圖”審查范圍，保證范圍閉合；創新管理方式，變傳統事前審查為加強事中事后監管，“雙隨機、一公開”抽查圖審機構及從業人員行為活動；建立健全施工圖審查信用評價制度，將抽查結果與信用評價體系掛鉤，使其量化為對圖審機構進行資信評估、資質復核、處罰的依據，凈化圖審市場，為質量高、服務優的機構創造良好生存空間。加強技能業務培訓。建設行政主管部門應建立施工圖設計文件審查質量問題匯總機制，由圖審機構定期上報審查發現的典型問題，定期梳理匯總，并有針對性地開展圖審機構、勘察設計單位、行業專家三方技術交流研討活動；組織審查人員對設計深度不足、存在質量安全隱患和違反強條等問題進行分析研討，交流經驗，并由專家重點對結構、消防、人防、節能等專項問題進行講解、答疑，統一審查標準，提高審查人員業務水平。延伸質量管控邊界。長期以來，施工圖審查范圍著力于涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準的內容，隨著人民群眾對美好生活向往的不斷提高，針對設計存在缺陷、使用功能不合理的反饋投訴日漸增多。圖審機構作為質檢的最后一道閘門，應在保證安全性的前提下加強對設計合理性、經濟性的審查。對設計不合理、忽視生態環境效益的項目，應要求勘察設計單位優化設計，建設行政主管部門要督促建設單位和勘察設計單位切實擔負起優化設計的主體責任，認真對待圖審機構出具的審查意見、提高勘察設計質量。全過程工程咨詢方興未艾，建筑師負責制、工程總承包企業編制施工圖設計文件的試點開展，都預示著勘察設計行業在組織形式、工作模式上即將迎來變革與升級。全面開展的工程建設項目審批制度改革，也帶動了各省市施工圖審查改革舉措的紛紛出臺，例如，以政府購買服務的方式凈化圖審市場頑疾，探索取消施工圖審查或逐步縮小施工圖審查范圍等。種種舉措均聚焦于探索理順建設程序、提高勘察設計質量的科學方式，唯有尊重行業特性和運行規律，營造良好的內外部環境，激發市場主體的活力，才能提高全行業水平，實現良性發展。
圖1：數據來源：國家統計局官網，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，作者自繪圖表。
圖2 ：數據來源：2012-2018年度天津市建設工程施工圖設計文件審查統計分析報告，作者自繪圖表。
參考文獻
[1]國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見（國辦發〔2019〕11號）[EB/OL].
http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-03/26/content_5376941.htm,2010-03-26.
[2]住房和城鄉建設部關于修改《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》的決定[EB/OL].
http://www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/201901/t20190115_239188.html, 2018-12-29.
[3]國務院關于修改《建設工程勘察設計管理條例》的決定（中華人民共和國國務院令第662 號）[EB/OL].
http://www.gov.cn/zhengce/2015-06/23/content_2882841.htm,2015-06-23.
[4]住房城鄉建設部關于印發《建筑工程設計文件編制深度規定（2016 版）》的通知[EB/OL].
http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201612/t20161201_229701.html,2016-11-17.
